第二类：附有对价的预防性社会保险待遇给付，时常因这种对价的强制性，具有一定的公法调整内容，如确保兜底性的基本社会保险给付义务受到公法相应原则调整，其余部分多不受公法调整。

[6]参见梁鹰：《2020年备案审查工作情况报告述评》，载《中国法律评论》2021年第2期，第176页。同时，还应注意，不能基于这种确定力而遮断因出现明显的新情事、普遍的法律认识变迁而提起的新申请，也不能遮断对具有相同或相近内容的其他规范性文件而提起的申请。

德国联邦宪法法院作为德国的专职合宪性审查机关，亦在实践中遭遇了部分类似问题，如其自身是否受之前裁判的拘束、立法机关是否因受拘束而完全不得重复制定被宣告违宪的法规范等。总而言之，正式的合宪性审查决定本身的普遍约束性就是有界限和例外的，再加上实定法对所谓沟通和意见的拘束效果的模糊缺失，造成了上述问题。其目的一方面是尊重先前裁判的公信力（而非约束力），[84]另一方面也是为了给其他宪法机关尽可能提供稳定、可靠的宪法解释。修宪权与释宪权同为涉宪性权力，前者显然更强于后者。只有这样才能保证宪法本身的至上地位，保持宪法规范的生机活力，保留最优化宪法解释的可能。

尤其是2020年的备案审查工作中，首次出现了被工作报告明确认定为与宪法规定不一致的案例。[19]参见张翔：《我国国家权力配置原则的功能主义解释》，载《中外法学》2018年第2期，第297页。(12)习近平总书记指出：党中央制定的理论和路线方针政策，是全党全国各族人民统一思想、统一意志、统一行动的依据和基础。

二是通过与之匹配的谋篇布局以涵盖规范调整的事项和对象。立规的动力与阻力关系、有利条件与制约条件关系。就两个目自身而言，在坚持党的领导上，要将建立健全两个维护制度保障当作党内法规制度建设的首要政治任务。正确把握党规与国法关系，使二者各展其长、相辅相成，这是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的必然要求，是中国特色社会主义法治建设的独特优势，是生成国家治理制度密码绕不过的基本算法。

制定一部党内法规总是会预期相应的规范效果，当且仅当其根据经济社会发展规律以及制度建设一般规律作出合理的制度安排，才有可能取得预期效果。四是有的制度规定虚头巴脑、空讲大道理。

法规文本结构决定着制度容量，结构繁简取决于规范数量。参见《关于新形势下党内政治生活的若干准则 中国共产党党内监督条例》，人民出版社2016年版，第90-91页。面向未来，党内法规制度建设要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，着眼全面建设社会主义现代化国家，坚持统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局，聚焦加强党的全面领导和全面从严治党、更好适应贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展需要，坚持以更高站位更广视野科学谋篇布局，坚持以高质量发展为主题建章立制，坚持以供给侧结构性改革为主线推进制度创新，坚持以提质增效赋能为目标导向，努力实现体系更加完善、实施不折不扣、效能充分释放，使得党内法规充分发挥两个重大作用，不断开创党规之治新境界。之所以会产生种种非理性立规问题，既有政治态度不端正、政绩观不正确因素，也有领导作风不正、立规能力不足因素，必须对症下药加以解决。

治理好我们这个世界上最大的政党和人口最多的国家，必须坚持党的全面领导特别是党中央集中统一领导，确保党始终总揽全局、协调各方。因此，制定者研究制定一部党内法规，首先要把习近平总书记关于相关方面工作的重要论述和指示要求学深悟透，在法规中阐明开展这项工作必须贯彻党的指导思想的原因，将其基本要求贯穿整部党内法规始终并转化为具体制度规定贯彻到相关工作当中。因此，党总揽全局、协调各方，就必然决定着党规之治在国家治理架构中位居中枢、贯通内外，在制度上保障我们党以强大的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力凝聚起万众一心共创伟业的磅礴力量。习近平总书记在党的十九届五中全会上强调指出：世界上既不存在定于一尊的现代化模式，也不存在放之四海而皆准的现代化标准。

五、结语放眼全世界，我们可以自信地说，没有哪个政党像中国共产党这样，如此重视加强党的制度建设，如此坚持不懈推进党的制度创新，拥有如此严密完善的制度体系，如此严格贯彻执行规章制度，让党的制度如此全面发力于管党治党并深刻作用于治国理政。(11)也就是说，一切社会主体从事的一切社会活动，都要指向经济社会发展、人类文明进步，但经济社会有序发展显然离不开依据规则的治理，以保证国家和社会列车行驶在由制度铺就的国家治理轨道上。

⑤在这个意义上，依规治党与党规之治两个概念在含义上是有差别的，依规治党是一个载入党章的政治概念，指的是依据党章党规管党治党，将其当作一种管党治党方式，把党内法规当作管党治党依据。这就要求建章立制地讲政治必须严肃认真、深刻彻底、系统连贯，绝不能搞假大空、浮皮潦草，使之肤浅零碎。

七要防止立规政治考量的功利化。最后一个自然段集中阐明党的领导和执政的方针原则，明确中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。实践表明，中国式现代化既切合中国实际，体现了社会主义建设规律，也体现了人类社会发展规律。这就使得贯彻执行党内法规过程成为贯彻落实党的指导思想过程，维护党内法规权威性就是在维护党的指导思想权威性。具体而言，就是要坚持党的领导地位和我国社会主义制度，坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，坚持统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局，坚持统筹发展和安全两件大事，推进新时代党的建设新的伟大工程，等等。对于这些专属于党内法规调整的领域和事项，无论是国家法律还是其他社会规范都是不宜介入的。

有时甚至可能出现立规目的异化，起草主体、参与主体、审议主体之间存在目的温差，特别是起草主体、参与主体有可能囿于本位意识、动机不纯从而在法规草案中夹杂不正当的部门利益或地方利益，造成立规目的的偏差。根据中国式现代化这个总标准总要求，科学推进党内法规制度建设应当坚持若干重要原则：要坚持中国特色社会主义政治发展道路，绝不照搬西方政党制度。

第一，党规之治贯穿党的建设各方面全过程。(二)紧贴党和国家事业发展之身建章立制实现党和国家事业发展是目的，加强党内法规制度建设是手段，党内法规制度建设要始终服从服务于党和国家事业发展，紧紧围绕党和国家工作大局谋划推进，紧扣规范和加强党的领导和党的建设活动建章立制，紧贴经济社会发展变化推进制度创新。

(五)着眼形成完善体系所需之制建章立制制作为制定程序的直接产物，具体呈现为冠以党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则之名的一部部党内法规。就此而言，如何将党规之治的自信与理性统一于党内法规制度建设之中，在自信基础上保持理性、党内法规当仁不让但不越位，在理性前提下增强自信、党内法规谦抑有度但不缺位，这无疑是党内法规制度建设高质量发展进程中必须把握好的重大理论和实践问题。

七是有的制度规定表述不明、呈现道理不足。针对管党治党活动建章立制，既要坚持党规党纪严于国法的高标准严要求，又要注意紧扣党组织、党员干部党的身份作出规定，不去对其法人身份、公民身份及其据此实施的行为，特别是减损自身或者第三方权益的处分处理等作出规定，相关事项应当主要由国家法律来明确。鉴于此，一方面要坚持民主集中制原则，在党的组织体系中针对各级各类党组织科学配置领导职权职责，确保党中央集中统一领导、各级党委(党组)全面领导本地区本单位工作、有关基层党组织发挥相应领导作用。制度的稳定性与适应性关系。

总之，党内法规制度建设要遵循现代化建设规律，以不断提高党的建设科学化水平和党的科学执政能力，保证党的各项工作符合现代化建设要求，从而为现代化建设提供根本政治保证。这就意味着，只有依靠得到普遍认可的规则来设定主体行为标准、划定权益边界、理顺社会关系、明确行为预期，才能最大限度避免关系紧张、利益冲突、矛盾激发、社会内耗，从而保证社会主体各行其道、各展其长、各得其所，实现经济社会的有序运转和高效发展。

那么，党内法规制度建设所应遵循的经济社会发展规律究竟是什么?概括起来就是一条，即中国式现代化建设规律，具体而言，包括经济建设规律以及与之相适的其他各方面建设规律。四是在兴上要统筹考虑多样化功能。

②参见中共中央办公厅法规局：《新时代党内法规制度建设的历史性成就》，《民主与法制》2022年第23期，第7-13页。(48)没思想不讲理的制度规定不仅有损制度权威，更重要的是会损害党的形象、妨碍党和国家事业发展，我们对此必须保持警醒、坚决防范。

因这些错误认识和做法造成的党内法规调整范围非理性扩大是非常有害的，不仅使党内法规在国家治理体系中的正确定位发生偏离，妨碍国法对相关事项作出规范调整，更损害了党规与国法二者的权威，明显违背坚持依法治国和依规治党有机统一的基本要求。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定，确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。由此可见，党规之治联动党内党外，从制度上保证了党的意志与国家意志、党的领导主张与经济社会发展、党的工作与社会活动、党的自我革命与社会革命之间的良性互动、融为一体。但较之其他制度，党内法规在保障政治大局上呈现出更高的聚合度，其强烈政治属性决定着它与政治大局联系更加紧密、保障更加直接、功能更加重要。

鉴于此，一方面，通过党的组织法规、党的领导法规建立健全党领导法治工作的体制机制、职权职责、方式方法等，部署推进法治建设保证其沿着正确方向前进。根据不同历史时期党和国家事业发展的时代背景、历史条件和主要任务确定党内法规制度建设的目标、路径和举措，使党规之治彰显时代特征、回应现实需要、与政治大局同频共振。

以条款形式表述，更契合制定党内法规立规矩、定遵循的功能，更方便党内法规的解释、适用、援引、修改。(二)党内法规居于治理体系首席党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》作出十三个坚持和完善的重大决策部署，其中第一个就是坚持和完善党的领导制度体系。

就治理主体及其治理事项而言，这个规则体系至少包括六类制度：一是由党章所统领的党的制度体系。2021年12月19日，在第二次全国党内法规工作会议召开前夕，习近平总书记专门作出重要指示强调，要发挥好党内法规在维护党中央集中统一领导、保障党长期执政和国家长治久安方面的重大作用，在推进新时代党的建设新的伟大工程、落实全面从严治党方面的重大作用⑨。

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